数学中国研究

  创新国家信息化课题与政务资源管理模式

   引领民族IT产业借助自主可控工程转型发展

(摘要)

任锦华

(北京大学数字中国研究院信息社会治理创新研究中心主任)

                     前 言

根据我国社会发展需求,政务信息化发展趋势是借助自主可控替代工程实施,推动政务管理与服务业务改革创新,辅助推进国家治理体系和治理能力现代化。

我国信息化应用在国家各主管部门引领下,经过20多年普及与发展取得了巨大成绩,各类信息化应用应有尽有,各类IT软硬件产品应有尽有。国家发改委于近期发布了《关于做好制定“互联网+”行动计划有关工作的通知》,将进一步扩大信息化各领域的综合应用。

但是,政务信息化工程是个新生事物,政务信息资源管理发展在不断产生新的应用、新的成绩同时,失误也相伴而生;在取得“点与线”创新应用成绩的同时,“面”的工作失误也相伴而生。由于我国政务信息化系统建设是摸着石头过河,探索发展,在各部门取得巨大的、众多的成绩同时,滚动规划与建设了众多的应用子系统。北方城市经过几十年发展消灭了数以万计的物理烟筒,全国各地城市经20多年发展规划建设了数以千计的逻辑烟筒,视同每个部门自建发电厂且电压自定,自建供水厂且输水管道口径自定。在“政务共性管理与服务业务相关系列软件产品、应用系统领域”,没有形成公开的、统一的业务与技术架构、标准规范体系、按统一标准一体化研发的软件产品及应用系统,这就需要改进国家IT课题投资的思路与模式。政务信息资源管理需探索通过协同治理,创新“政产学研用”协同工作机制,全面分析已取得的成绩,需完善的问题,解决规划建设新一代自主可控政务信息系统暨智慧城市核心管理平台所急需的、单一机构或单一企业无法做好的各类问题。

中央确定未来七年实施党政机关综合办公自主可控替代工程。由于基础层CPU/OS环境的改变,支撑层与应用层常用软件产品与应用系统将全面重新研发或大规模修改研发,对推动民族IT企业转型升级提高核心竞争力,推动政务信息资源管理整合升级是一次重大的历史机遇。但如何创新国家IT课题模式,科学实施示范工程确保产生综合效益是关键的问题。

由北大数研院信息社会治理研究中心发起,国家信息中心、国家行政学院、北京大学、清华大学拟联合成立“国家政务信息资源管理治理协同创新中心”(筹),推动创新国家政务信息化课题模式,实现“政务共性管理与服务业务相关系列软件产品、应用系统领域”综合治理创新;中国行政体制改革研究会拟与国标委联合成立“全国政务服务标准技术委员会”。

建议国家相关批准课题与共性业务管理部门,研究设立并启动“国家政务信息资源管理协同治理示范工程”专项课题。

根据笔者成功与失误两方面实践经验,分析我国政务信息资源管理成绩与问题,提出本建议报告。

一、政务信息资源管理现状背景与业务简述

(一)总体现状与背景

信息技术在我国经过近30年普及发展及深化应用,在社会各领域已取得巨大成绩,电子政务领域尤为突出。目前社会各类IT软硬件产品应用尽有、各类信息化应用系统应有尽有。由于客观原因形成特点:一是基本都是分散规划设计与建设,形成众多独立运行的各类政务应用系统;二是基本都是依托国外基础软硬件做一些技术含量不高的应用系统研发。

随着云计算、物联网、大数据和智慧城市、自主可控时代的到来,目前走到新一代政务信息系统如何发展的交叉路口,需要细化各类IT新概念,形成理论体系、指标体系、标准规范体系、制式招标与投标体系、一体化研发产品与应用系统体系,为此需要创新国家重点研发课题模式。

(二)政务信息资源管理业务内涵与外延及总体架构

1、政府管理与服务业务分类(示意图略)

(1)政务管理与服务五大业务领域:一是共性管理类业务;二是共性服务类业务;三是数据交换共享中心与标准规范编制业务;四是各部委的个性职能管理业务;五是个性职能服务业务及扩展的商业信息化系统。

前三类业务是可以逐步实现全国统一业务与技术标准规范,进而逐步整合各部委办局职能业务系统形成的数据。本文核心建议目标也在于此。

(2)政务管理与服务六大业务分类。一是共性综合兼容涉密办公与服务业务及行政事务业务;二是政府综合管理业务;三是政府执法监督管理业务;四是社会公共事务管理与服务类业务;五是企业商业与其他业务;六是城市服务管理系统。本建议面向其中的共性业务与技术支撑整合。

2、政务信息资源管理业务与技术二合一的总体架构-三横三纵(略)

确定我国新一代政务信息系统总体架构核心思想是去技术化,方法是通过标准化政务共性管理与服务业务及技术体系来实现。

二、政务信息化改革对我国经济社会发展重要意义

落实三中全会政务化协同治理要求落实中央实施自主可控替代工程的战略实现政务信息资源管理详细设计编制标准规范体系引导企业走向按标准整合升级产品实现企业转型有效解决自主可控分散投资形成综合成果整合;实现信息化安全保密体系及综合功能需求统一;推动两化融合模式在政务信息系统工程实现协同治理机制可以降低政府信息化综合开支逐步实现国家削减行政审批战略取消资质替代

三、我国政务信息资源管理发展的基础、条件及现状特征

信息化系统是新兴应用科学,国家应通过创新政务信息化课题模式,推动民族IT企业提高核心竞争力,转型升级发展。信息技术初步成熟走向普及是近20年时间,尽管单一产品、单一系统应用取得巨大成功,单一的机关单位、研究院所、IT公司均没有成熟的整体案例可供参考。

需要全社会共同分析政务信息化领域存在的客观共性问题,以及该领域如何整体治理的创新理论体系、研究编制我国政务共性管理与服务业务及信息技术整体解决方案,一体化的业务与技术标准体系,按统一标准规范整合升级、研发软硬件产品与应用系统,引领民族IT企业转型发展。

四、我国政务信息化快速发展面临突出矛盾和制约因素

(一)总体现状问题

1、综合统筹问题。新一代政务信息系统最大难点,既不是技术问题、也不是经费投入问题,而是如何从系统工程角度,一体化规划设计与解决多维度工作。重点对“六加一领域业务”整体解决(图略),这就需要借助国家重点研发示范专项,由协同治理机制组织民族IT企业联合规划及详细设计,整体升级研发相关自主可控系列产品、共性应用系统。

2、顶层设计问题。近十多年来,党政机关在做信息化系统规划时反复强调做好“顶层设计”,但收效甚微,多是某点与线的设计暨具体应用系统的设计。分析其原因,主要是片面理解“顶层”,仅按字面意思理解是最上层、最权威、最宏观设计。没有理解顶层设计包括二个方面:“全局性的基础设计”,全局指各级政府所属各单位、单位所属各部门分管业务之和,基础是指各类信息应用系统均可复用的业务、技术、安全、保密与标准单元。相反,各部门做信息化工程均自行规划与建设本部门管辖范围相关的研发产品与应用系统,而且标准自定。

3、管理机制问题。我国对信息化行业规划与投资,共性业务管理部门众多(中央网信办、发改委,财政、科技、工信部,中办所属秘书局、档案局、保密局、密码局及信息中心);各部委办局还管理着自已建设的、本部门各类职能业务的全国纵向系统。

   这些部门间有各自明确的职权分工,但缺乏一体化协调服务机制与支撑体系。由于管理与投资多头分工的客观因素,无统一规划的交叉投资、分散研发,导致我国政务信息资源管理各方面无法形成合力,建设了众多技术孤岛与数据孤岛,对国家及民族IT企业而言形成分力。

5、信息技术问题。我国政务信息化行业经过近30年建设,应到了统一共性业务与技术标准,实现IT去技术化阶段(如同买汽车),IT领域也应由无止境的谈技术原理、技术方案、技术特点,升格到标准化技术方案,引导信息化行业走向统一的业务与技术标准规范。由重点研发“技术逻辑”相关产品升级转型为“业务逻辑、数据逻辑和技术逻辑”三位一体。

国产CPU性能低是不争事实,解决之道只能靠各环节一体化性能调优,需要有一协同机制提供综合服务,这不是单一部门、单一企业能完成的。

6、专家机制问题。2015年4月,中国行政体制改革研究会发布的行政体制蓝皮书《中国行政体制改革报告(2014—2015)》指出:“简政放权、激活市场和社会活力改革中有可能遇到的最大阻力,是部门利益作祟”。在政务信息资源管理中,部门利益的支撑体系是各部门自已组建的、可推卸责任的、不用承担任何失误责任的、以个人身份参加的专家团队。

7、标准规范问题。标准是“经验的总结、利益的代表”,国家传统课题模式只支持单一产品与应用系统研发,其成果标准也基本是单一的不成体系。编制具体标准时还缺乏更广泛公平机制、科学模式,高水平方式。

人类从农业社会发展到工业社会,尽快大幅增加投入,但提高了工作效率,节省了人力成本;从工业社会发展到后工业社会——信息社会,经20-30年普及发展提高工作效率做到了,但节省人力成本目标没有实现,全国没有一个政府机构因信息化而精减机构、精减人员。要实现这一目标,就要改变IT公司技术人员将社会复杂工作复杂实现、简单工作简单实现的现状模式;要归纳、提炼业务模型与技术模型,形成业务与技术工作标准规范化与一体化。最终形成复杂工作简单再现,简单工作规范再现。

8、工程商务问题。推进我国政务信息资源管理暨自主可控代替工程领域真正公平竞争核心要素:就是形成公开的政务共性管理与服务相关子系统详细设计方案,业务与技术的标准规范体系统,制式招标、投标文件,实行以测助评。这是公平的大前提,要求公开招标是小前提,没有大前提的小前提是无法真正形成公平的,也无助于民族IT企业提高核心竞争力。

(三)协同治理需求问题

我国信息行业现状,急需社会协同治理创新,以政务领域率先应用治理成果为主导。目前我国政务信息资源管理所有工程在招标开工前均没有详细设计方案(十几年前确定做不到,目前确实可以做到)。经过治理后的信息系统建设模式,应参照建筑行业、制造行业,需先由国家投专项经费设计出严格、详细的设计方案,成果全社会共享,再分别公开招标建设。

五、政务信息资源管理健康快速发展思路及政策措施建议

(一)实施政务信息资源管理协同治理创新示范工程

建议推动主管投资与共性业务管理单位形成全局共识,研究设立并启动“国家政务信息资源管理协同治理示范工程”专项,针对全国政务共性管理与服务业务相关软硬件产品、业务应用系统,全国统一进行详细设计,及编制一体化的标准规范、制式招标投标文件,成果社会共享,地方各自实施,推动民族IT企业转型升级。建议由“国家政务信息资源管理治理协同创新中心”承担总体详细设计及编制标准规范,选择城市示范应用。

在继续推进中办秘书局统一全国电子公文格式标准示范工程基础上,请国家档案局规划实施配套的统一全国各级党政机关电子档案格式标准示范工程,同时加快修改《国家档案法》,从另一维度并以法律形式推动我国政务信息资源管理按统一标准实现强制整合升级。

(二)国家政务信息资源管理协同治理工作目标

1、形成国家共性政务管理与服务业务信息系统创新设计模式。(同上)

2、推动解决民族IT企业创新能力问题。传统的政务IT类课题,由于没有编制政务共性管理与服务相关详细设计方案,统一的业务需求、元数据结构、软硬件接口、功能性能测评标准体系,制式招标、投标文件,凭商务、资质竞争,形成恶性竞争模式。由各类利益链垄断政府课题,制约民族IT企业、尤其是中小民族IT企业创新能力。例如:

2010年工信部电子基金安排500万做国标版式OFD标准,2011年工信部“核高基”安排3000多万做国标OFD版式产品,规定2012年验收,由二家垄断企业获得。2014年初中办组织实施自主可控替代工程,确定用国标OFD标准产品统一党政机关电子公文件格式,但到了6月课题验收时,只有一个小企业研发的产品通过国标OFD符合度测评,下半年另一家小企业产品也通过测评。而国家专项投资与这二家小企业均无缘。

3、确定用系统工程思想解决信息系统安全与保密问题。安全一定要确立系统工程思路,任何单一安全产品,都没有绝对安全性可言。只有多维度交叉控制,相互制约,才能做到涉密信息系统安全,传统安全与保密部门组织研发单一安全产品的做法,到了需要改进完善,整合升级阶段。

4、解决专家知识面单一的问题。将各类专家“点或线”的知识优势变成机构“面”的知识优势。由于客观原因造成我国政务信息化相关IT产品与应用系统投资的模式,是由“少数单一产品公司服务少数固定专家,少数专家服务政府官员”,专家承担着“准权力”而不用承担任何责任。创新形成几类企业服务几类专家,几类专家方案汇总后再统一服务政府。

4、解决政府主管官员受夹板压力问题。我国政府体系中,表象上是处长起草方案有实权,但没有领导交办工作、没有专家及相关企业出单一或局部方案,这些处长如何起草方案?通过政务信息资源管理协同治理可从根本上解决这一问题,实现我国政务信息资源管理一体化创新发展。

(二)创新解决国家投资政务信息化课题机制问题

创新政务信息化管理工作机制的“竹林模型”。政府部门间关系如同竹子与竹林关系,每棵单一竹子对称生长非常秀美好看,但竹子之间较难以拧成一体。出路是推动形成政务信息资源管理协同治理机制,视同打造竹林互联的竹根体系,在各政府管理部门间形成协调服务机制,在国家投资课题与企业之间增加专业协同研究详细设计机制,同步整合并服务于各主管部委分管业务,引领民族IT企业转型升级。

(三)借助自主可控工程推动政务改革目标

支撑国家确定自主可控替代工程任务借助信息技术实现政务共性管理服务业务整合全面提升政府管理服务水平创新政府逻辑改革;整合政务业务在政务外网上统一标准化运行;降低政府工作成本,服务民生发展。

(四)国家课题一套模式改革创新

通过示范课题,实现一套政务共性管理与服务信息系统协同治理示范课题模式创新,即:工程投资模式创新工程承建模式创新工程业务目标创新工程方案与标准创新专家体系整合创新工程产品形态创新承担企业选择创新工程成果共享创新推动企业联合创新复杂网络交换数据创新推动企业实现转型通过示范工程验证协同治理的成果

(五)国家课题三个体系形成创新

专业机构组织民族企业形成全套详细设计方案体系编制政务共性业务技术标准规范与制式招投标文档体系课题成果形成对各级领导干部与基础教育知识培训体系

(六)国家课题六个平台研制创新

“基础层”自主可控环境统一标准技术服务平台“支撑层”按统一系列标准整合升级与研发系列软件平台“应用层”基于基础与支撑层成果辅助定制应用系统平台自主可控安全防御保密管控一体化研发平台自主可控产品集成适配第三方测评公共服务平台自主可控系统升级数据交换运维保障云服务平台